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CORSIA潜在合格减排项目体系评审阶段的问题观察和浅析

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作者:广州碳排放权交易所肖斯锐、陈立平;美国环保协会刘洪铭

近年来,全球航空业发展迅猛。空中客车公司发布最新全球市场预测报告(Cities, Airports & Aircraft 2019-2038)指出,到2038年全球客运航空将保持4.3%的年均增长率,但同时也将导致航空碳排放的迅速增长。国际民航组织(ICAO)指出,如果不采取措施,到2050年全球航空业碳排放量将增长至当前水平的3倍,其中国际航空碳排放是主要来源。为解决国际航空碳排放对气候变化的影响,ICAO制定了国际航空2020年碳中性增长目标,以及包括国际航空碳抵消和减排机制(CORSIA)在内的一揽子气候行动计划,其中,CORSIA旨在推动航空企业采用合格排放单元(Eligible Emission Unit, 即下文“合格减排项目体系”产生的排放单元)抵消航空运输企业2020年后的国际航班碳排放增量。自2016ICAO开始推动CORSIA实施以来,CORSIA的实施内容逐步完善,首先提出实施CORSIA的五个要素,并先后建立临时项目评估小组(IPAG)和技术咨询委员会(TAB),推出了合格排放单元的EUC标准和环境完整性评估标准,同时,各个减排项目体系也争相申报成为CORSIA合格排放单元的供应渠道。202032日开始,ICAO召开了第219次理事会会议,届时会在TAB提交的关于CORSIA合格排放单元申请项目评估建议的基础上,公布哪一类减排项目体系入选CORSIA合格排放单元的供应渠道。值此契机,本文对CORSIA的申报合格减排项目体系以及未来CORSIA实施过程中可能存在的系列问题作了简要分析(注:本研究所指申报合格减排项目体系为申报CORSIA合格排放单元的基于项目的碳抵消机制,如CCERCDM体系等;所指项目则为基于申报减排项目体系下开发的具体减排项目)。

一、现有申报的减排项目体系可能存在的问题

(一)申报减排项目体系仍需完善以符合CORSIA合格排放单元标准

一是不同的申报减排项目体系对于CORSIA合格排放单元标准(Emission Unit Criteria, EUC)要求的符合程度有显著不同。有些项目体系很难符合EUC的规定,甚至可能无法被视为能产生合格碳抵消项目的体系。对于有特定要求的EUC来说,申请者在阐述如何符合EUC项目要求上也存在显著差异,目前来说也没有一个申报减排项目体系能否完全匹配EUC的全部要求。因此,建议项目申报主体可以相互学习借鉴,采用同行的先进做法或最佳方式,争取满足所有的要求。

二是目前提交申请的所有减排项目体系都需要进一步修改申报内容和标准程序,以满足EUC的要求,而项目程序和有关标准的修改涉及到繁杂的处理周期,有些关键标准的修订还通常涉及多个草案和利益相关方的意见征求。这样一来,若批准基于未来可能采取的标准修订和程序更新的申报减排项目体系,可能会对CORSIA的完整性造成相当大的风险。只要抵消项目还没有获批成为CORSIA合格排放单元,民航组织就可考虑替代方案,如批准“暂时性”减排项目(即由技术咨询机构审核的,在未完全符合EUC情况下,暂时作为过渡使用的CORSIA抵消项目),但其最终是否能使用,仍须视项目实施方案的修改完善程度和是否可恰当执行而定,并由国际民用航空组织(ICAO)对此做出最后评估和确认。

(二)申报减排项目体系缺乏EUC完整性说明

目前,合格排放单元EUC文件以及ICAO相关政策文件暂时未就减排项目体系的完整性做出规定,同时也没有要求CORSIA的申报减排项目体系提交完整性说明。例如,如何规定并确保各申报减排项目体系下不具有永久性减排效应项目的减排量签发期限,如林业碳汇项目应提供保证长期减排的监测方法或能对潜在逆转进行补偿的措施;另外,是否需要提供清晰的程序去评估碳抵消项目中除CO2外的温室气体潜在的全球变暖效应,以及对于不同版本的IPCC科学评估报告,需明确应统一采用的全球变暖潜能(GWPs)值,从而使得计算非二氧化碳减排/二氧化碳的转化当量具有可比性(注:最新版本的是2014年的IPCC第五次科学评估报告,不同版本IPCC报告给出的GWPs值有所差异。第六次评估报告将在2022年发布)。同样地,目前也不清楚这些项目减排期限的批准时间,以及如何确保它们在签发后能继续满足EUC的要求。若发生减排逆转,应在逆转得到纠正之前不再进一步签发碳减排量。

(三)国际气候谈判争议未决事项对机制实施带来的不确定性

COP 25的与会各国最终未能就极受关注的《巴黎协定》第六条的实施细则(涉及指导各国如何通过市场机制开展国际碳减排合作)达成一致,因此对于涉及在CORSIA使用合格排放单元的情况与全球应对气候变化的总体目标的协同仍需要进一步明晰。如未被纳入国家自主贡献目标的减排量应该如何处理;哪些关键要素是东道国进行认证和授权的必要依据;探索结合国家自主贡献(NDC)目标,适时完善CNG2020(注:国际航空运输协会表决通过了CNG2020决议,旨在将国际航空业二氧化碳净排放量限制在2020年的水平(碳中和增长,或称CNG))的可行性和实施路径;应该采取什么行动去做相应的调整申请,以解释CORSIA合格排放单元的使用情况。

二、现有CORSIA的对策分析与探讨

(一)适时完善EUC标准和完整性说明

其一,ICAO可以考虑在申请减排项目体系修订其标准和程序满足所有标准后,才可批准成为符合CORSIA资格的合格减排项目体系。其二,ICAO不妨进一步阐释当前申报标准中未明确解决的若干事项,如应采用何种方式评估项目的全球变暖潜在效应,即衡量减排项目的非二氧化碳排放的全球变暖效应;未签署参加《巴黎协定》的国家其减排项目是否可允许用于CORSIA抵消;哪种类型的国际减排目标必须避免重复计算;以及未纳入NDC的减排项目。其三,ICAO可以考虑采取透明的程序,如由ICAO技术咨询机构(Technical Advisory Body, TAB)开发一个透明和公开的程序,用于CORSIA项目资格的初始批准、持续监督、重新批准、暂停和终止。这个过程还可以通过要求提供更详细的信息来解决当前应用程序中信息不足的问题。其四,呼吁各缔约方就《巴黎协定》第六条国际规则中列入具体规定,说明各国应如何在CORSIA框架下计算可使用的抵消减排量。

上述问题的修订情况有助于CORSIA的有效实施,中国应积极关注CORSIA的发展,对标并完善CCER减排项目体系,争取推动CCER纳入CORSIA合格减排项目体系。同时,也应结合国家自身利益,按照巴黎协定确定的自主贡献原则设定国内、国际统一协调的行业减排目标、机制和方案,提前谋划国际航空减排的多种准备和参与路径。

(二)公平合理保障全球碳抵消项目供需平衡

其一, ICAO需在充分考量EUC标准和完整性的基础上,无差别地公平对待全球各减排项目体系申请。CORSIA已经制定了严格的EUC标准,如果不加考量地对减排项目的地区、项目类型以及时间等加以限制,或将导致合格排放单元的供应不足,而潜在的巨大合格排放单元缺口将影响CORSIA的有效推行。根据Refinitiv预测[1]CORSIA实施期间全球或将有超过20亿吨的抵消需求。而以全球目前减排量供应最大的CDM项目为例,当CORSIA同时限制来自中国、印度、巴西等金砖国家的特定类型项目和2020年以前的所有项目时,减排量供应最大仅有5亿吨左右。另据碳市场观察报道[2],全球多个减排项目体系目前均为没有达到CORSIA的标准,减排项目未来为达到CORSIA的标准或将采用更加严格的程序,减排量供应也将受到影响;其二,从供应端来讲, ICAO以及各申报减排项目体系管理机构需合理预测未来抵消量的需求,鼓励符合EUC标准的碳抵消项目的开发,形成合理供需格局,发挥碳价及市场机制对航空碳减排的促进作用;其三,从需求端来讲,ICAO需慎重评估全球各航空企业碳排放抵消需求的增长压力以及差异性,不以碳排放增量和绝对增速作为衡量航空企业碳排放抵消量的唯一标准,充分保障发展中国家以及国际航空业快速增长国家的发展空间。

(三)关于航空企业应对CORSIA的思路

        CORSIA将对全球航空企业产生巨大的减排成本,IATA[3]预测到2035年国际航空业将产生超过400亿美元的气候融资需求,特别是中国的航空公司,其面临的碳成本预测或达120亿美元,建议各航空企业应积极应对。其一,建议各航空企业遵从ICAO以及各国民航管理机构的要求,深入了解CORSIA的规则和工作机制,加强人员和配套机制的建设,切实履行航空碳排放的监测与报告责任,建立企业航空碳排放的数据基础;其二,建议各航空企业要明确自身的碳排放水平以及减排能力,结合企业历年排放数据以及未来发展规划,综合考虑飞机燃油效率改进、优化航班运行路线和运营效率,以及生物航油替代等因素,合理预测企业碳排放量以及企业的减排成本;其三,建议各航空企业综合运用压力测试等方法评估企业应对CORSIA的情况,合理布局企业气候融资计划以及减排项目开发,优化企业财务结构,降低CORSIA带来的风险。

(四)做好CORSIA的实施前评估和应对

首先,国际民航组织大会第40届会议(ICAO A40),虽然历经坎坷通过了相关决议,但并未没有实际解决CORSIA的公平性、可行性、合理性等争议。即有关国家认为CORSIA的相关标准和建议措施(SARPs)及其实施给发展中国家带来过重负担,“共同但有区别的责任”原则并未得到充分体现。建议ICAO以及各利益相关方充分考虑碳排放增量分配方式以及基准设置的合理性等影响CORSIA公平的因素。

其次,CORSIA仅仅解决国际航空碳排放的问题,但同一家航空企业则面临国际性、区域性、国内碳交易体系的共同约束,多重管理问题突出,建议ICAO以及各成员国家和地区民航管理机构充分协商,就航空碳排放MRV、交易以及减排项目开发等事项达成一致,逐步统一标准,比如推动建立不同管控体系下航空企业MRV数据监测机制,跨地区减排项目开发与减排量交易的相关标准等。

最后,CORSIA即将进入实施阶段,各国民航业应对CORSIA的能力建设应全面铺开,要逐步推动建立相关的行业机构、服务企业以及人员储备。

三、结语

CORSIA即将实施的背景下,中国民航需要加强自身能力建设,对标先进,提升民航运输业绿色高质量发展能力和影响力;同时,我国碳排放权市场参与主体、高校科研机构等也可以积极主动参与相应研究,为更好地服务国家发展战略、维护国家整体利益和行业发展提供经验。

(本文为广碳所承接的美国环保协会(EDF)相关项目的部分成果摘要)

 

参考文献

[1] 20193Refinitiv发布的研究报告: Free use of offsets would swamp global aviation climate schemeDemand for offsets from CORSIA: 2021-2035.

[2] Carbon market watch.First class or economy? An assessment of credit providers for the aviation offsetting scheme.April 1, 2019.

[3]数据来源于IATA官方网站(https://www.iata.org/en/policy/environment/corsia/)以及中国航空运输协会《航协资讯2019年第23

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