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专访广东省发改委应对气候变化处处长洪建武:“建议试点配额与全国配额以合理比例兑换”

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2013年起,按照国家发改委的部署,北京、深圳、上海、重庆、天津、广东和湖北7个碳排放权交易试点陆续开市。其中,广东是率先尝试配额有偿发放与定期拍卖机制的,也是将免费分配与有偿分配相结合的唯一试点,其2年来的鲜花与荆棘也将为全国碳市的建立提供独特的经验。

全国碳市将于2017年启动,试点配额能否继续使用或如何与全国配额兑换是业内关注的焦点。广东省发改委应对气候变化处处长洪建武在接受21世纪经济报道专访时表示,“对于试点地区已发配额,特别是采取配额有偿发放的试点,控排企业和投资机构在一级市场竞拍中已付出较高成本,建议国家统筹考虑试点地区实际情况,以较为合理的比例,最好是11的比例兑换试点已发配额。”

此外,洪建武建议,“在试点市场向全国市场过渡时期,国家可考虑先选取7个试点均纳入或者多个试点已纳入的控排行业,比如电力、水泥、钢铁等基础工作较好的行业,先行制定统一的碳排放信息报告指南和方法学、核查工作规范、配额分配方法等,为2017年全国统一碳市的建立提供实践依据”。

优化配额分配方案与有偿发放机制

20131219日,广东省正式启动碳排放权交易市场,并将电力、水泥、石化、钢铁行业的202家企业和40家新建项目企业纳入了首批碳排放权管理和交易范围。

7个试点地区中,广东和湖北作为省级试点,皆采用了配额竞拍机制,但不同的是,广东省的配额分配是免费和有偿发放相结合,而湖北试点拍卖标的的来源为政府预留配额,而不是企业的分配配额。因此,广东是率先尝试配额有偿发放与定期拍卖机制的,也是将免费分配与有偿分配相结合的唯一试点,根据两年的实践检验和市场运行情况,广东省发改委对配额有偿发放政策先后进行了两次较大的优化调整。

开市首年,根据《2013年度广东省碳排放配额有偿发放公告》,4个行业有偿配额比例均为3%,同时强制要求控排企业购买有偿配额,竞拍底价为60/吨;首年履约后,《广东省2014年度碳排放配额分配实施方案》针对使用基准线法分配配额的企业采用预发配额方式,并将电力行业有偿配额比例提高至5%,同时,允许控排企业自愿购买有偿配额,一年内分4次竞拍,竞拍底价分别拟定为25/吨、30/吨、35/吨、40/吨;今年第二次履约完成后,《广东省 2015 年度碳排放配额分配实施方案》则在维持配额预发与有偿配额自愿购买的基础上,取消了竞拍底价的设置。

广东省发改委应对气候变化处相关负责人表示,配额分配机制设计是碳市运行的核心,广东试点配额分配机制的优化调整主要包涵六方面内容。

首先,将有偿配额的强制购买优化为自愿购买。在碳市运行首年,广东特别要求企业先购买3%的有偿配额,才能够获得97%的免费配额。换句话说,通过拍卖获得有偿配额,控排企业才能获得参与碳交易的“入场券”。这种所谓的“门票制度”在实施中,暴露了一些问题,其中最大的问题是,占用了企业相当一部分生产经营资金,也在一定程度上提高了企业参与碳市场的门槛。广东省发改委在碳市首年履约后,就进行了“去门槛化”,企业可根据需求决定是否购买配额。

其次,逐步提高有偿配额比例。受经济下滑影响,电力行业2014年发电小时数相对于前三年平均数下降约三成,造成首年分配的配额有一定的富余,因此在第二履约年度开始后,广东将电力行业有偿配额比例由3%提高至5%。但对水泥、石化和钢铁行业暂未做调整,主要是考虑到现阶段行业所处经济环境及企业生产经营压力较大的现状。

第三,扩大基准线法覆盖的行业。目前广东试点90%的配额是采用基准线法分配,目的是兼顾公平,鼓励先进,淘汰落后,进一步提升配额分配的科学性。

第四,采用预发配额方式。为适应经济出现较大波动的新特征,针对使用基准线法分配配额的企业采用预发配额方式,根据企业当年实际产量核定最终配额分配数量,同时对企业合理产能设置上限标准,例如给水泥企业设置排放“天花板”,超出合理产能部分的配额须由企业通过碳市购买。

第五,减少有偿配额发放量。2015年配额分配方案中,有偿配额发放量由上一年度的800万吨缩减到200万吨。同时,每期竞拍的配额若未按事先规定的要求全部拍出则视为“流拍”,流拍配额将被收回而不再进入市场。这一举措意在向市场参与者释放信号,确保配额在市场中的稀缺性,以提高市场活跃度与流动性。

最后,逐步降低并最终取消有偿配额竞拍底价。由政府定价逐步过渡为通过碳市供需双方博弈逐步发现碳价格;同时设置政策保留价,政策保留价取竞拍前三个月碳市场交易加权平均价,引导参与竞拍者理性竞拍,若竞拍价格低于政策保留价则价格无效。20159月,广东碳市进行了首次无底价竞拍,一级市场配额成交价格约16/吨,高于拍卖前公布的政策保留价12.84/吨,接近于当期二级市场交易价格。尽管对企业平均减排成本尚无系统研究,但经观察发现,当碳价低于14/吨时,企业普遍会惜售配额。

明确政府与市场边界

在试点经验中,广东省发改委应对气候变化处相关负责人认为,明确政府与市场的边界,对碳市场的健康、可持续发展以及碳价发现至关重要。

碳排放权交易是以减排为目的的市场工具,如何实现低成本减排,并在这一过程中发现价格,是碳市需要解决的核心问题。

广东省发改委应对气候变化处副处长陈毅军强调:“我们的工作是做好碳排放和碳交易的管理,而不是碳交易本身。”政府负责规则的制定和公开,并对于一些规则尽可能做到提前公开,如碳排放总量设置、报告与核查体系建设、配额分配方案、配额拍卖规则及履约的监督执行等。

碳市规则的公开透明,除政府可实现自我监督与规范外,还能最大限度减少控排企业和投资机构的疑虑。企业可以根据公开的政策规则,制定碳资产管理的战略规划,实现公平竞争。

同时,政府还应确保政策规则的稳定性。政策稳定性预期会直接影响碳市参与者对市场趋势的判断,因此在明确的规则执行期限内,应避免为实现企业履约而违背政策规则。

此外,政府也要做好市场监管工作,避免市场中的价格操纵。广东作为全国规模最大的碳市场,扣除每年需要履约的配额外,市场中实际交易的体量根据估算也仅有4亿-5亿元人民币,若出现大型投资机构囤积居奇或炒高碳价,控排企业要用很高的价格购买配额以完成履约,会对企业造成很大压力,也会扰乱市场的健康可持续发展。

据悉,英国石油公司BP代表与广东省发改委应对气候变化处相关负责人洽谈就碳交易全方位合作事宜期间特别表示,对于投资机构来说,市场的公开透明及政府规范监督是最基础的,投资机构并不惧怕投资风险,怕的是看不到风险在哪里。

建议试点配额与全国配额以合理比例兑换

在试点向全国碳市的过渡时期,试点地区配额是否继续有效,如何与全国碳市的配额进行兑换,是业内关注的焦点。若试点控排企业和投资机构持有的配额不具备可延续性,势必会打击试点企业继续参与碳市的积极性,从而影响全国碳市场的顺利启动。

根据广州碳排放权交易所(下文简称“广碳所”)公布的交易数据,自20131216日完成首批有偿配额发放以来,广东试点共完成10轮一级市场有偿配额发放。其中前5轮以60/吨固定价格发放,总量约1112.3万吨,总金额约6.67亿元;4轮拟定阶梯式上升竞拍底价发放,成交价格分别为26/吨、30/吨、35/吨和40/吨,总金额约1亿元;最后一轮为无底价竞拍发放,成交价格为16.1/吨,成交量30万吨,总金额约483万元。根据上述公布数据可看出,广碳所一级市场已发放的有偿配额总量约1486万吨,共计金额约7.7亿元,一级市场有偿配额平均单价约51.8/吨。

另外,根据《湖北省碳排放权配额分配方案》,湖北试点同样采取了配额竞价方式。湖北碳排放权交易中心(简称“湖北碳交所”)官网数据显示,湖北碳交所目前已于2014331日完成1轮一级市场有偿配额竞拍发放,发放总量200万吨,总金额4000万元,一级市场配额平均单价20/吨。

洪建武表示,“广东的控排企业和投资机构在参与一级市场配额竞拍过程中,已付出较高成本购买有偿配额,并且,配额分配标准是公开透明的,控排企业获得的配额数量,企业可根据公开数据自行核算;此外,免费发放的配额一旦进入碳市流通,就有了价值,属于企业的碳资产。因此,建议全国统一碳市以合理的比例,最好是11的比例兑换已发配额。”

除了配额分配,CCER市场的准入问题也是全国碳市的一个关键点。据陈毅军介绍,广东试点在制定CCER准入标准方面主要秉持三个原则:是否对广东省控制温室气体排放工作有利;是否符合国家现阶段‘十二五’及未来‘十三五’的阶段性规划要求;综合考虑国家节能减排与新能源优惠政策,优先考虑收益率低且获得优惠补贴较少的项目。

建议电力等成熟行业先行统一

目前,《全国碳排放权交易管理条例》以及相关配套细则尚未公布,而全国碳市启动在即,洪建武建议,在试点向全国碳市过渡时期,国家可考虑选取一个七个试点均纳入或者多个试点均纳入的控排行业,比如电力、水泥、钢铁等行业,先行统一规则。具体而言,在接下来的2016年,电力、水泥、钢铁等行业在七个试点地区可采用统一规则进行总量设定、MRV体系建立以及配额分配等工作,为全国统一碳市先行实践。

以电力行业为例,根据七个试点城市公布的电力行业的配额分配标准,北京和重庆试点采用历史法,广东、天津、上海和深圳试点采用基准线法,而湖北采用历史法与中位标杆值相结合的方式。三类分配标准在发放配额的松紧程度上并不统一。未来如何平衡区域性差异,在兼顾公平的基础上统一碳市规则是亟待解决的问题。

洪建武认为,电力、水泥、钢铁等行业若先试先行,有助于发现因地区差异所导致的实际问题并及时解决问题,缩小影响范围,为全国统一碳市建立提供实践依据。

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