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碳排放约束指标分配应考虑地区发展差异

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控制碳排放是我国作为一个负责大国参与国际生态治理的重要方面,也是我国实现国内经济、社会、能源可持续发展的必然要求。我国政府已宣布到2020年单位GDPCO2排放比2005年下降40%~45%

201411月,中美在北京签署的《中美气候变化联合声明》首次正式提出计划于2030年左右达到碳排放峰值和2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右的强化目标。我国若在2030年左右实现二氧化碳排放峰值,意味着我国单位GDP碳排放下降率需大于GDP年均增长率,即在2030年左右,如果GDP保持5%左右的增速,则CO2强度的下降率要高于2005~2020年的3.3%~4%。我国在设定碳排放指标方面做了哪些工作?碳约束目标定的设定又会对未来经济生活产生怎样的影响?610日在京举行的《碳排放控制与煤炭消费总量控制及相互影响》及《省域温室气体总量控制与煤炭控制相互作用分析》报告发布会上,国家应对气候变化战略研究和合作中心(NCSC)战略规划部主任刘强指出,在设定地区碳排放约束目标时,应充分考虑各地区经济发展情况,在“自上而下”制定碳排放约束目标的同时应“自下而上”对各地区经济、人口、产业结构、排放总量和减排成本进行预测,科学合理分配地区碳排放约束目标。

中国经济导报:我国为何要进行碳排放控制?

刘强:长期以来,我国能源资源利用方式粗放、生态环境承载力不断下降,2012年我国经济总量约占全球11.5%,却消耗了全球21.3%的能源,其中全球超过50%的煤炭消费发生在中国。能源消耗过快增长,特别是煤炭消费的过快增长使我国在CO2SO2NOx等污染物排放上均冠上了“世界第一排放大国”的头衔。“十一五”和“十二五”以来,我国分别制订实施了能源强度控制目标和碳排放强度控制目标,尽管能源强度和碳强度控制目标完成情况良好,但能源消费和碳排放快速增长的趋势还未发生显著改变。这说明,单纯依靠能源强度目标和碳排放强度目标将难以对我国能源消费和碳排放形成足够强的约束。从时间上来看,“十三五”时期是我国实现哥本哈根减排承诺的关键时期,也是大力推进生态文明建设、促进绿色低碳发展的重要战略机遇期。

碳排放控制目标应因不同行业不同地区而异

中国经济导报:目前各地碳排放控制目标纳入地区规划的情况如何?

刘强:我国地区碳排放控制目标采取了“自上而下”和“自下而上”相结合的方式。“自上而下”,指的是全国CO2下降指标分解到各省,要求各省到2015年完成各自的CO2下降目标。除了各省碳强度减排目标,全国还有636市参与了国家发展改革委开展的低碳省区和低碳城市试点工作,“自下而上”指的是我国低碳试点地区在其实施方案中提出的碳排放控制目标。低碳试点省区和城市要编制低碳发展规划,积极探索具有本地区特色的低碳发展模式,率先形成有利于低碳发展的政策体系和体制机制。大部分低碳试点省市在实施方案中明确提出了峰值目标或总量控制目标,以此加快推动产业结构调整和能源结构低碳转型,提出控制高耗能行业耗能总量、化石能源消费总量、煤炭消费总量等目标。从对各省市碳排放情况的考核情况来看,试点省市均较好地完成了碳强度下降目标任务,碳强度下降显著高于全国平均碳强度降幅。

中国经济导报:在确定地区碳约束目标时,应坚持哪些原则?

刘强:第一,主要约束对象为重点排放工业企业。分析我国碳排放现状可以看出,我国碳排放主要集中在工业领域(目前工业排放普遍占到各省排放量的80%以上),因此我国近期主要减排约束对象应为工业企业,尤其是重点用能企业。根据2012年数据的测算结果,各地区重点排放企业排放量基本占到工业排放的80%~90%,因此对“大排放单位”进行约束将有效降低各地区碳排放。

第二,经济发达地区承担更多的减排责任。根据人均GDP和碳市场政策可能实施情况,将我国分为四类地区:碳排放试点地区,东中部发达地区(人均GDP大于8万元),中西部中等发达地区(人均GDP4~8万元),西部欠发达地区(人均GDP小于4万元)。以目前全国碳排放权交易试点经验来看,越是经济发达的地区纳入碳排放交易的企业门槛(年CO2排放量)越低。由于4类地区经济发展水平存在显著差异,根据公平原则和地区差异性原则,对经济发展较快地区设置更为严格的减排标准。

第三,三产及生活排放根据人年均历史排放量进行分配。在三产及生活排放方面,由于东部地区历史排放较高,且能源供应严重依赖西部地区,可考虑由东部地区为西部地区未来的碳减排“买单”,在全国范围内,建立起“东部出资、西部减排”的减排模式。在分配三产及生活排放配额时应根据各地区的历史排放量和人均收入水平,给西部地区留出更多排放空间,通过东部地区购买西部地区碳排放配额,实现东部地区对西部地区“碳补偿”。

第四,根据国家总体部署尽快实现碳排放峰值。初步分析表明,如果碳排放试点地区在2020年前达到峰值,东中部发达地区在2025年前达到峰值,中西部中等发达地区和西部欠发达地区也从2025年后开始受到相应的碳强度约束,那么,国家是有可能在2030年左右甚至更早实现碳排放达到峰值。

重点企业单位碳排放约束有了“紧箍咒”

中国经济导报:目前各地区CO2排放约束有没有目标?

刘强:有的。首先是各地区“大排放单位”约束目标计算。根据“万家企业节能低碳行动”节能量目标对各地区2012年“大排放单位”能耗值进行的测算。结果显示,各地区重点排放企业占各省总能耗比例大部分在30%~60%左右。

在此基础上,根据对各地区设置的重点企业排放量约束门槛,对各地区门槛以上企业进行绝对量约束。参考碳交易试点地区门槛设置情况,人均GDP8万元的省份将年排放达2.5万吨CO2(能源消费量在1万吨标煤左右)以上的企业承担绝对量化减排目标,人均GDP4~8万元的省份将年排放达12万吨CO2(能源消费量在5万吨标煤左右)的企业承担绝对量化减排目标,人均GDP4万元以下的省份将年排放达22.5万吨CO2(能源消费量在10万吨标煤左右)的企业承担绝对量化减排目标。承担绝对量化减排目标的企业要在每5年实现10%的减排量。同时设置“毕业机制”,即人均GDP达到相应标准的省份也要相应调整门槛,增加承担绝对量化减排目标的企业。在门槛以下的重点排放企业(如中部中等发达地区2015年前年排放量低于22.5万吨CO2的企业)虽然不用承担绝对量化减排目标,但也要对其实行一定约束。

再次是各地区非重点排放企业约束目标计算。除重点企业外,非重点企业排放量可以在未来继续增长,尤其是应为中西部地区留出工业发展空间,因此各地区非重点行业将随GDP还有一定增长。但考虑到我国节能减碳的现实需要,对非重点企业也应有一定增量约束,其碳排放强度下降应不超过全国各地区未来碳排放强度下降水平,确保工业企业率先减排,推动各地区转变经济发展方式。

碳排放配额未来流动性有望加强

中国经济导报:实行地区碳约束可能产生哪些影响?

刘强:对于碳排放试点地区和东部发达地区,碳排放约束一直存在,由于其减排成本较西部地区较高,需要从西部地区购买额外的减排配额;对于中西部中等发达地区,考虑其三产和生活的人均历史排放量较低,且减排成本较低,未来将有富裕的碳排放配额,供东部地区使用。

对于碳排放试点地区,未来工业企业的排放量增长将逐步趋缓,其原因是碳排放试点地区从2015年开始实现的能源结构转型及碳排放和能源消费总量双轨约束将极大降低该地区碳排放。从其排放结构来看,2012年重点行业排放量基本不超过地区总排放量的60%,且随着时间的推移、人口密度增大,未来CO2排放主要来源为三产和生活排放。进一步收紧碳约束目标将对地区能源结构和利用效率造成较大影响,主要体现在:煤炭消费占比进一步下降,天然气和清洁能源比例进一步上升,建筑和交通用能效率需要进一步提高,人均用能效率将向欧洲和日本等低能耗国家看齐。如全国碳市场启动,可能需要从西部地区购买碳排放配额。东部发达省份碳排放总量显著高于碳排放试点地区,且多为制造业大省,三产和生活排放占比相对较低。由于能源和产业结构调整,东部地区CO2排放将在2025年前后达到峰值,因此受到碳排放约束的比例小于碳排放试点地区。如进一步收紧碳约束目标,东部地区需要显著提高工业能效,进一步优化能源结构,大力发展清洁能源。随着城镇化率加快,东部发达地区人口将显著增加,但集中程度将低于北、上、广等超大型城市,因此在2015年后主要碳排放增长将来自建筑、交通等非生产类排放,要在未来5~10年内合理规划城镇布局,努力实现绿色城镇化,避免走美国高生活排放的老路。

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