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全国统一碳市在即 非试点地区的思考与行动

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全国碳市场是推进我国生态文明建设的重要机制体质创新。2016年将是全国碳市场的开元之年,2015年则是准备全国碳市场建设的关键之年。七个碳市场试点地区的碳交易主管部门和企事业单位已经在碳市场顶层设计、机制建设和碳交易能力建设等方面积累了宝贵经验,并培育了一批支撑机构和专业人才,为参加全国碳市场做了准备。

为了使全国碳市场有效发挥配置温室气体排放资源的作用,有助于推动全国产业结构、能源消费结构和经济发展方式从高碳低碳转变,碳交易非试点省区市(以下简称:非试点地区)必须跟上全国碳市场的建设步伐,必须从碳交易主管部门、参与主体和碳市场管理的需求出发在政策法规、技术规范和能力建设等方面做好准备。

一是加强地方政策和技术规范支撑体系建设。非试点地区首先应在总结试点碳市场经验的基础上深刻解读《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称:管理办法)。

管理办法明确规定,在符合国家政策和技术标准的前提下,省级碳交易主管部门在确定参与碳市场的重点排放单位、排放配额分配、核查管理、履约管理、市场监督等方面具有一定的自由裁量权。因此,非试点地区必须以管理办法为指导,开展与全国碳交易有关的地方政策和技术规范支撑体系建设;例如,制定进一步加强全国碳市场强制力和约束力的政策措施,开发有助于实现地区减排目标、促进地方经济发展转型的排放配额分配方法,制定保障完成核查任务的政策措施,制定保障企业履约的激励机制和惩罚措施等等。通过开展上述工作,不仅可以推动全国碳市场建设顺利进行,还有助于非试点地区破解发展与减排之间的矛盾,充分发挥碳市场促进减排和经济发展转型的作用。

二是加强地方温室气体排放核算和报送体系建设。加强地方温室气体排放核算和报送体系建设不仅是摸清地方温室气体排放情况的需要,更是科学设定地方排放配额总量和合理分配排放配额的必然要求,同时也是新常态下制定地方经济发展政策、实现2030年左右达到温室气体排放峰值目标的重要支撑。非试点地区可借助建设国家温室气体核算和报送体系的时机,以国家颁布的技术规范为基础,进一步加强地方温室气体核算和报送体系建设和管理,包括构建省、市、县(区)三级温室气体核算和报送体系,制定相关保障政策和措施,建设可与国家温室气体排放核算和报送体系有效衔接的信息化平台,积极开展温室气体排放核算和报告能力培训,培育地方温室气体核算机构和专业人员等。

另外,重点排放单位应借鉴已经建立的能耗管理体系和节能管理经验建立内部温室气体排放核算和报告体系,开展温室气体减排精细化管理。加强地方温室气体核算和报送体系建设,实现温室气体核算和报送制度化,及时为省级碳交易主管部门和重点排放单位提供温室气体排放信息,为科学决策提供关键依据。

三是加强地方核查机构和核查员能力建设和管理。温室气体排放核查工作是实现碳市场减排目标和开展碳交易的基础与保障。管理办法规定省级碳交易主管部门负有管理重点排放单位监测计划备案和变更、复查排放报告和核查报告的责任,并具有对核查机构和从业人员监督管理的职能;因此非试点地区必须加强地方核查机构和从业人员能力建设和管理。尽管目前国家还没有出台温室气体排放核查的详细规范,但非试点地区可以借鉴国家温室气体自愿减排项目以及试点碳市场对核查机构和从业人员的管理办法和相关要求开展技术培训,组建核查机构以备国家遴选。另外,非试点地区还可以结合本地区温室气体排放核算和报送体系建设情况开展辖区内企业温室气体核算与核查,既测试了地方核算、报告与核查体系,又锻炼了队伍、培养了人才。

四是加强碳资产管理能力建设。省级碳交易主管部门和重点排放单位应认识到排放配额是碳资产的一种形式,应充分重视排放配额管理,应按照资产管理的要求和特点对排放配额进行管理,并将碳资产管理与经济发展战略相结合。省级碳交易主管部门应在政策、产业发展等方面为碳资产管理发展和能力建设创造条件,积极培育碳资产管理与碳交易服务产业。重点排放单位应以碳市场发展为导向规划管理碳资产,以温室气体排放情况为基础,建立操作性强的企业内部碳资产管理制度,建立高效的碳资产管理决策机制,设立专门岗位、使用专业人才管理碳资产,做到多部门统筹协调、精细化管理和多种经营模式相结合管理碳资产。

五是加强碳市场风险防控意识和能力建设。碳交易不仅存在制度风险,同时还存在市场风险、技术风险、媒体风险以及宏观经济发展波动对其造成的影响。省级碳交易主管部门和重点排放单位应高度重视碳市场因政策、技术调整带来的不确定性和存在的各类风险,应建立风险评估和预警机制,加强及时评估和预警碳市场风险的能力,针对不同的风险类型进行有效的风险管理,制定风险应急预案,以防范风险为主,最大可能减小风险造成的危害;例如,建立省级或者跨区域碳市场预警机制,建立用于市场调控的政府碳基金、专项资金和/或配额储备,建立跨区域碳价防控战略伙伴关系,建立减排量交易担保机制等防控碳市场风险;另外,还应充分发挥碳资产管理中介机构和交易机构在调控碳市场方面的作用。

总之,非试点地区在全国碳市场建设进程中不仅面临巨大的挑战,同时也迎来了地方经济发展转型的契机。全国碳市场启动日趋临近,非试点地区必须未雨绸缪,在政策、技术和管理等方面积极准备,迎接全国碳市场。(作者系国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,碳市场部副主任,研究员张昕)

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